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劳教制度何去何从

发布时间:2019-08-22 23:59:12

核心提示:2007年12月4日即“全国法制宣传日”,以茅于轼、贺卫方为代表的69位国内知名学者就曾向全国人大提交公民建议,要求启动对劳动教养制度的违宪审查。

8月14日,来自北京、广东、河南、湖南、山东等十个省市的10位律师,联名致信司法部和公安部,建议针对劳教制度聆询制度空泛、决定和审批秘密化、律师会见难、年龄无上限等五大弊病进行调整和规范。

这种通过联名上书的形式要求对劳动教养制度进行改革的呼声已经不是第一次出现了。早在2007年12月4日即 全国法制宣传日 ,以茅于轼、贺卫方为代表的69位国内知名学者就曾向全国人大提交公民建议,要求启动对劳动教养制度的违宪审查。

十律师上书 事件再次引起了人们对劳教制度的反思和对劳教制度的存废等问题的深层次追问。

存废之争

合法性一直是劳教制度最大软肋。 北京大学法学院姜明安教授指出,这个问题导致劳教制度从设立之日起质疑声就没有间断过。尤其是在《立法法》颁布后。

姜明安解释说,有关劳教制度的两个法律文件诞生于1957年和1979年,虽然经过全国人大常委会批准,但从立法程序和内容来看,并不符合法律的实质和形式要件。而目前作为劳教主要依据的是《劳动教养试行办法》,这是国务院转发的公安部于1982年1月制定的文件,只能视为部门规章。

我国《宪法》第 7条规定: 公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。 这意味着劳教制度与宪法的规定直接冲突。

2000年 月15日,《立法法》颁布。这部法律规定,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,只能制定法律。但可限制人身自由达4年的劳教制度,主要依据是《劳动教养试行办法》这个部门规章,而不是全国人大常委会制定的法律。

从剥夺人身自由的程度来看,劳教人员受到的处罚,甚至比刑罚处罚中的管制、拘役及短期有期徒刑还要严厉,以至于出现有人宁愿被判刑也不愿被劳教的现象。 姜明安教授说。

劳教制度的合法性缺失和实际操作过程中的屡屡失范问题的结合,使劳教制度始终难以摆脱媒体和社会公众的口诛笔伐,改革或废除这一制度的呼声一浪高过一浪。

作为第十届和第十一届全国人大代表,重庆大学法学院院长陈忠林记得,在2004年的 两会 上,在要求改革或者废除劳动教养制度的议案上签字的全国人大代表达到420名,超过全部人数的十分之一。

中国社科院研究员于建嵘是坚决主张废除劳教制度的学者之一。他认为,劳教制度本质上是一种司法程序外的社会控制手段,被行政权用来单方面、高效率地剥夺公民人身自由,是公权力对公民权利的侵犯。劳动教养与国家初建时的政治生态和社会治理理念是一致的,但现在却违宪、违法,违反法治精神。废止才能明确表示执政者 依法治国 的决心,挽回劳教制度所带来的负面作用。

在于建嵘看来,劳教制度并没有存在的必要。他说,我国刑事处罚制度本身就包含了管制、拘役等轻微惩罚,还有《治安处罚法》惩处轻微违法行为,没有必要将劳教制度改造成轻罪制度、独立于刑罚与行政处罚之外,也没有必要为其建立一套独立的审批程序并成立独立的审批机构。即使确实希望建立轻罪制度,也可以另起炉灶,改造劳教制度只会使其背上 原罪 。

但是也有学者认为应该保留劳动教养制度。北京大学终身教授、博士生导师储魁植专门撰文指出,劳动教养制度在半个世纪以来累计教育改造了 00多万有各种违法犯罪行为的人,对满足社会治安需要功不可没。维护社会治安, 符合最大多数人的最大利益,这是劳动教养存在合理性的基本缘由。

储魁植教授还从刑法的角度对保留劳动教养制度进行了分析。储魁植认为,在治安管理中,存在所谓 中间地带 ,即劳教对象的违法犯罪行为是 刑法边缘行为 亚犯罪行为 或 准犯罪行为 ,依照《刑法》不够定罪,依照《治安管理处罚条例》进行处罚又显得过轻。劳教措施符合世界各国主张轻刑犯不判刑的立法趋势。因此,在我国, 治安管理处罚 劳动教养 刑罚 是国家遏制违法犯罪的三级制裁体系。治安管理处罚和刑罚之外尚有两块地属于劳动教养:其一是多次违反治安管理处罚条例,屡教 (罚)不改,治安管理处罚不足以惩戒,刑法上又没有相应罪名。其二是 刑法边缘行为 ,即形式符合某一罪名但构不成刑法上的罪。

不过,即使是认为应当保留劳教制度的学者,也都认为应当通过立法的形式对劳教制度进行改革,改革的核心问题即赋予这一制度的合法性基础。

立法困境

在社会各界的千呼万唤中,对劳教制度改革的立法终于在2005年正式启动。

2005年2月,第十届全国人大常委会宣布,用以取代劳教制度的《违法行为矫治法》已列入当年立法计划。该法由全国人大法工委起草,计划于当年4月上会审议。

当时曾参与立法讨论的姜明安教授介绍,相比劳教制度,讨论中的违法行为矫治制度的性质、决定程序和执行方法,都更加合理、合法。

譬如,针对劳教审批权由公安机关一家掌握,缺乏有效监督和制约的问题,矫治法草案增加了被劳教人员的申辩权。被公安机关决定劳教的人员,如果对决定不服可以申辩,可以到法院申诉,由法院裁决劳教决定是否有效。同时,该草案还规定,当事人可以请律师来辩护,还可以申请听证。

不难看出,如此一来矫治法草案下劳教的决定程序准司法化了,将劳教制度的决定权交给法院,希望借此有效地避免出现随意扩大劳教适用范围的不当现象。

对于长久以来被人们诟病的劳教期限和劳动教养对象随意扩大问题,矫治法草案均给予了限制。矫治时间被限制为半年到一年半,最长不超过一年半。而劳教时间最长可达四年。矫治对象则严格限制在法定范围内,避免出现随意扩大劳动教养适用范围的不当现象。

另外,在执行方式上,则转变为半开放。司法部研究室主任王公义介绍说,按照当时的矫治法草案,管理违法行为矫治的场所,是半开放和开放式的。半开放,是指在矫治场所内部开放,对外不开放。矫治对象在场所内可以自由活动,但不能离开。开放式,则是指矫治对象周末可以回家,平时也可以请假回家。

一旦改革后,所有的违法行为矫治场所都将没有铁窗、铁门,实行人性化的管理。 王公义说。

然而,几次会议后,曾经参与矫治法草案的立法者们均感受到了阻力。草案搁置了。2005年4月,《违法行为矫治法》未能如期上会审议。

类似情节在2010年重演。是年 月,全国人大常委会法工委副主任李飞表示,《违法行为教育矫治法》的起草工作开展了几年,已列入当年的立法工作计划。 该法是对劳动教养制度的改革和规范,在总结了实践经验之后,按照中国加入的有关国际公约、结合实际情况制定的一部法律,还在起草和修改的过程中。进度会加快,也列入了我国司法改革的日程中去。 李飞说。

然而,原定这一年4月草案上会的计划依旧没有实现。

事实上,在2004年之后的每次 两会 期间,均有多名全国人大代表提出相关议案,仅陈忠林教授一人就连续九年提交改革劳教制度的议案,然而一直没有下文。

《违法行为矫治法》被搁置的原因很多。 姜明安教授对记者说,这部法律草案最核心的部分是将劳动教养的决定权交给法院。这样一来,公安部门有不同意见。他们的意见是,目前正处于群体性事件多发期,如果将劳教权移交法院,有可能对 维稳 不利。而目前的劳动教养程序上比较 快 ,实践中,县级公安机关就可以自行决定。

然而,在北京大学法学院教授、博士生导师陈瑞华看来, 劳动教养立法 进程已经陷入了困境。这种困境产生的原因是,在保留劳动教养制度的前提下讨论 劳动教养立法 问题,相当于用法律重塑劳教制度,这样将永远难以解决劳动教养本身的问题。 为什么不能转变一下思路,以彻底废除劳动教养为基点来讨论问题呢?

陈瑞华认为,在不对中国刑事法律制度和行政法律制度作出全面改革的情况下,所谓的 劳动教养立法 确实具有相当大的局限性。

出路何在

尽管立法进程步履蹒跚,但无论是官方还是法学界,都没有放弃对劳教制度出路的探索和思考。

姜明安教授提出四种方案对现行劳教制度进行改造和重构:其一,新瓶装新药;其二,旧瓶装新药;其三,新瓶装旧药;其四,旧瓶装旧药,但改换装药的人。

姜明安介绍说,这里所谓的 瓶 ,是指该制度的名称,如仍叫 劳动教养制度 ,还是叫 违法行为矫治制度 ,抑或叫 违法行为教育矫治制度 等,以及调整该制度的法的形式,是行政法规还是法律;这里所谓的 药 ,是指相应法所规范的制度的内容,主要有四:其一,劳教或矫治的对象;其二,作出劳教或矫治裁决的程序;其三,劳教或矫治的方式;其四,劳教或矫治对象的救济途径。

因此,所谓 新瓶装新药 就是既改变现行制度的名称,又改造现行制度的内容;所谓 旧瓶装新药 ,就是不改变现行制度的名称,还叫 劳动教养制度 ,但改造现行制度的内容;所谓 新瓶装旧药 ,就是仅改变现行制度的名称,如改称 违法行为矫治制度 ,但不改变现行制度的内容;所谓 旧瓶装旧药,但改换装药的人 ,就是制度的名称和内容都不改变,但改由人大制定法律。你们不是说国务院设定限制人身自由的制度违宪违法吗,我们现在由人大立法,叫《劳动教养法》,不就没有问题了吗?

陈瑞华教授则提出,在废除劳动教养制度的情况下,对中国的刑事处罚和行政处罚体系进行改造。

他认为,应当将一些较为严重的行政违法而目前又适用于劳动教养的行为,纳入刑法之中,作为较为轻微的犯罪,使行为人受到诸如管制、罚金甚至短期拘役刑的刑罚。同时,大大减弱这类轻罪的道义后果,如建立有限前科制度,对那些在一定期限内没有实施犯罪的行为人撤销其犯罪前科和劣迹,从而使其更加容易地回归社会。将一些与普通违反治安管理行为区别不大的违法行为,就按照现行行政处罚制度加以处理,轻则处以警告、罚款等,重则按照行政拘留等方式加以处罚。

在学者对劳教制度的出路进行激烈探讨的同时,一场有关劳动教养改革的试点也在兰州、济南、南京、郑州等四个城市悄无声息地展开。

南京市劳动教养工作管理局有关负责人在接受记者采访时表示,这次劳动教养改革试点工作是在全国人大常委会法工委和公安部的部署下进行的。目前试点工作刚刚开始,具体情况不便透露。

据了解,早在三年前,公安部就已经着手对劳动教养改革展开课题调研。这次调研的成果会不会在试点工作中体现,不得而知。

从目前媒体透露的内容来看,试点开始后,在兰州、济南、南京、郑州等四个城市,劳动教养这一概念被全新的 违法行为教育矫治 所取代,违法行为教育矫治委员会取代劳动教养委员会,工作重点在 教育 和 回归社会 上,但违法行为教育矫治委员会的办公地点仍设在公安机关。

对于这次劳动教养改革试点,陈忠林教授说,这次试点涵盖了南方北方、东部西部,在样本选取上有代表性,将为违法行为教育矫治法的立法工作积累经验,提供依据。但是违法行为教育矫治委员会的办公地点仍设在公安机关,这种情况必须作出改变。

劳教制度改革已经迈出了一步,这是一个可喜的开始。我们期待,这次试点工作的经验,将来能成为加速《违法行为矫治法》出台的催化剂。唯有如此,劳动教养才能真正脱胎换骨,走上法治化轨道。

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